L’Unione europea, una macchina complessa e bellissima

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Le elezioni europee si avvicinano: dal 23 al 26 maggio 2019 (in Italia, solo il 26), i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea sono chiamati a rinnovare l’assemblea rappresentativa più grande del mondo, il Parlamento europeo. Si tratta di ben 705 membri, o 751 con il ricalcolo dovuto all’elezione dei membri britannici a causa del posticiparsi della Brexit. In questo contesto, forse non tutti conoscono il funzionamento delle istituzioni europee, un meccanismo che sicuramente è peculiare rispetto a quello di qualunque altra entità nazionale o sovranazionale. Dal punto di vista esecutivo e legislativo, esiste un quasi-governo (la Commissione europea), un quasi-parlamento bicamerale (il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea) e un organo completamente sui generis che guida l’indirizzo generale delle politiche dell’Unione (il Consiglio europeo). Si tratta in realtà di una semplificazione enorme: esattamente come l’Unione europea non può essere inquadrata in nessuna definizione canonica di entità giuridica (non è né una semplice organizzazione internazionale, né vera una federazione di Stati), anche le sue istituzioni sono difficilmente catalogabili. Un difficile e bellissimo oceano di organi e poteri: al suo interno, cerchiamo di capire dove si colloca il Parlamento, che siamo chiamati a rinnovare.

Iniziamo dal Consiglio europeo, l’organo più alto gerarchicamente. Almeno una volta ogni tre mesi, i Presidenti o i Primi ministri di tutti gli Stati membri si riuniscono a Bruxelles in occasione del Consiglio europeo per individuare le strategie future dell’Unione. Ai lavori partecipa anche il Presidente della Commissione e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, di cui parleremo dopo. Il Consiglio europeo è un organo particolare e curioso. Innanzitutto, non adotta nessun atto legislativo: al massimo stila una serie di conclusioni formali da inviare alle altre istituzioni europee in modo che tengano conto dell’indirizzo condiviso dalle massime autorità nazionali. Le stranezze non sono finite: il Consiglio europeo, infatti, decide quasi sempre per consenso, ossia raggiungendo una conclusione senza una votazione formale. Le eccezioni sono rappresentate dall’elezione del suo presidente e dalla proposta al Parlamento di un presidente della Commissione europea. Ultima eccentricità: il Presidente del Consiglio europeo, attualmente Donald Tusk, massimo rappresentante degli interessi comuni europei, è eletto dal Consiglio europeo stesso con una cadenza curiosa, due anni e sei mesi.

La Commissione europea, invece, potrebbe essere paragonata ad una sorta di governo dell’Unione. È parzialmente vero, nel senso che il suo Presidente e i suoi componenti riflettono la maggioranza del Parlamento europeo, il quale può rimuovere la Commissione con una mozione di censura (quasi – mi perdonino i giuristi – l’equivalente della nostra mozione di fiducia) e al quale spetta il compito di “approvare” la Commissione subito dopo la nomina dei commissari da parte del Presidente. Il Presidente della Commissione europea, ad ora Jean-Claude Junker, è indicato dai governi nazionali e detiene il compito di nominare i commissari, uno per ogni Stato membro, da sottoporre poi a Parlamento e Consiglio dell’Unione europea. Uno di essi è l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, attualmente Federica Mogherini, che ha il delicato compito di guidare il corpo diplomatico dell’Unione nelle sue missioni in giro per il mondo. Di solito la Commissione si riunisce ogni mercoledì a Bruxelles e durante le sue riunioni si occupa di formulare le proposte di legge da inviare a Parlamento e Consiglio dell’Unione, di cui parleremo tra poco. In realtà non esiste una “legge europea” dal punto di vista formale: si parla piuttosto di regolamenti, i quali sono adottati immediatamente dai diritti nazionali (diventano parte integrante dell’ordinamento nazionale), mentre le direttive hanno bisogno di essere “recepite” con l’approvazione del singolo Stato membro. La procedura legislativa dell’Unione europea è un vero ginepraio, fatto di prime e seconde letture, comitati di conciliazione, pareri e contropareri di svariati organi, con lo scopo di mantenere un delicato equilibrio tra poteri e competenze. In questa rigida sequenza di passaggi di carte, ci basti sapere che l’iniziativa legislativa parte sempre dalla Commissione, così come (da buona “custode dei trattati”) l’iter della nota procedura di infrazione, per lasciare poi il campo alla Corte di giustizia dell’Unione europea per il giudizio vero e proprio.

Supponiamo di star seguendo la creazione di un regolamento europeo, l’equivalente di una legge nazionale. Dopo l’approvazione in Commissione, si passa al Parlamento europeo. Stiamo entrando nell’organo che dà formalmente legittimità democratica all’intera Unione, in quanto eletto direttamente dai cittadini europei ogni cinque anni, attualmente presieduto da Antonio Tajani. Il 26 maggio (in Italia si vota solo in questa data, ricordiamolo), saremo chiamati al rinnovo integrale dei membri di questa istituzione, limitatamente ai seggi che sono assegnati al singolo Stato membro (nel caso dell’Italia, salvo un eventuale ricalcolo dovuto al posticiparsi della Brexit, 76 parlamentari: la nostra è una delle rappresentanze più grandi!). Nel Parlamento europeo si discute, si litiga, si controlla il lavoro della Commissione, si approva, con una procedura particolare, il Bilancio europeo preparato dalla Commissione stessa. Alcune volte, Capi di Stato esteri o dei Paesi membri tengono un discorso di fronte al Parlamento: recentemente Papa Francesco ne è stato ospite, ad esempio. Una volta all’anno, il Parlamento ascolta con attenzione il Discorso sullo stato dell’Unione del Presidente della Commissione europea.

Supponiamo ora che il nostro regolamento sia stato approvato dal Parlamento, sentiti tutti i pareri necessari: si passa al Consiglio dell’Unione europea (spesso, semplicemente Consiglio, distinguendolo dal Consiglio europeo che fa specificatamente uso dell’aggettivo “europeo”). Nonostante il nome possa trarre in confusione, si tratta di un’istituzione che funziona come una seconda camera parlamentare, ben diversa dal Consiglio europeo. Ad esso partecipano i ministri di tutti gli Stati membri in base alla materia trattata nella seduta (per esempio, nel caso si debba parlare di rifiuti e discariche, parteciperanno al Consiglio i ministri dell’ambiente costituendo il “Consiglio Ambiente”). La presidenza del Consiglio è esercitata a rotazione ogni sei mesi da uno Stato membro. Una formazione particolare del Consiglio è il “Consiglio Affari esteri”, che viene presieduto eccezionalmente dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Consiglio condivide con il Parlamento europeo la funzione legislativa e di bilancio, coordinando le politiche degli Stati membri e concludendo a nome dell’Unione alcuni accordi internazionali. I voti degli Stati non pesano tutti un’unità, ma sono ponderati in base alla popolazione, così come la soglia della maggioranza qualificata.

Abbiamo brevemente passato in rassegna un mondo unico, quello delle istituzioni europee. Al lettore la facoltà di proseguire nell’analisi, approfondendo per esempio le funzioni di tutti quegli organi che per brevità e chiarezza di esposizione non abbiamo menzionato, come la Banca centrale europea, il Comitato delle regioni o il Mediatore europeo. Conoscere la nostra casa comune è fondamentale per essere un cittadino informato e giudicare in maniera conseguente le scelte di chi siede in queste stesse istituzioni

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