Piano Nazionale: il futuro dell’integrazione in Italia – Parte 1

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Per attuazione di una direttiva europea, il decreto legislativo del 21 febbraio 2014 affidava al Ministero degli Interni il compito di compilare «ogni due anni, salva la  necessità  di  un termine più breve» un Piano Nazionale atto a individuare «le linee di intervento per realizzare l’effettiva integrazione dei beneficiari di protezione internazionale» (D.Lgs.18/2014, Art. 1, comma 1). Dal 26 settembre scorso, con un po’ di ritardo sulla scadenza biennale, anche l’Italia ora dispone di un suo Piano Nazionale d’Integrazione.

È un documento interessante e che merita parecchie considerazioni: è il primo nel suo genere, e in esso, se le parole si tradurranno in fatti, è contenuta la ricetta dell’accoglienza migranti che nel prossimo futuro vedremo attuata nel nostro Paese. Per questi aspetti, e per altri a prima vista non evidenti, il Piano Nazionale andrebbe letto con molta attenzione.

Innanzitutto, un po’ di cifre e termini tecnici. Allo scadere del 31 agosto di quest’anno, il sistema di accoglienza italiano registrava 196.285 persone accolte. Di queste, 74.853 sono già beneficiari di un qualche tipo protezione internazionale (incluse le protezioni sussidiarie). Sulla stima totale, inoltre, 18.486 sono minori non accompagnati. Secondo il cruscotto giornaliero del Ministero degli Interni, il numero dei migranti sbarcati in Italia dal 1 gennaio 2017 ad oggi (8 novembre), e dunque successivamente inseriti nel nostro sistema di accoglienza, è di 114.352: una cifra molto interessante, se confrontata con il totale degli sbarchi dell’anno scorso, cioè 181.436.

Ancor più interessante è il rapporto tra i numeri degli ultimi quattro mesi su quelli dello stesso periodo nel 2016: già per il mese di luglio la differenza registrata è di -51,34% di sbarchi; agosto -81,60%; settembre -62,99%; ottobre -78,14%. Un insieme di dati, questo, che non può che far pensare all’opera di concertazione e finanziamento, coordinata dal ministro Marco Minniti e avviata a inizio anno dal governo italiano con il presidente libico Fayez Al-Serraj, al fine di contrastare il business dei trafficanti nelle regioni meridionali della Libia.

Non c’è dubbio, fin dal primo giorno del governo Gentiloni, il gabinetto guidato da Marco Minniti si è dato molto da fare, ottenendo sorprendenti risultati. Anche da solo e in rotta con tutti («La UE non ci aiuta? basta» riassumeva Sarzanini per il Corriere, lo scorso 29 giugno), il nostro ministro dell’Interno compie il suo dovere. E se c’è bisogno di attuare soluzioni rapide ed efficaci, non ci pensa due volte (solo verso metà ottobre l’UE ha iniziato ad allungare l’occhio sul Patto Libico e a chiedere chiarimenti al nostro Ministero degli Interni). Insomma Minniti è il ministro dei progetti chiari e degli interventi risolutivi. Ora, la domanda più legittima è: quali progetti? Lasciato a briglia sciolta, il nostro attivissimo ministro lavora per cambiare lo status quo, ma cambiarlo come?

 

Parte 1: costi, obiettivi e scenari di futuro

A questo interrogativo può dare una risposta, appunto, il nuovissimo Piano Nazionale. Anche a una prima, breve lettura delle utilissime “premessa” e “introduzione” che aprono il documento (pp.4-14), sono già evidenti i punti focali della direttiva del Ministero. Le azioni coordinate di Regioni, enti locali e del Terzo Settore dovranno 1) garantire il rispetto del principio di uguaglianza di genere e 2) assicurare «la regolamentazione dei rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose» (p.4) nel rispetto dei principi democratici della laicità statale e della libertà individuale. Citando direttamente dal testo: «l’integrazione non può prescindere dalla piena e sincera adesione al principio di uguaglianza di genere, al rispetto della laicità dello Stato – concepita come libertà di coscienza e separazione tra autorità religiosa e autorità politica – nonché al rispetto della libertà personale, che demanda esclusivamente al singolo la libera scelta se identificarsi nella comunità culturale di origine o affrancarsi da essa» (p.5).

Nonostante l’insistenza su questi due punti, dopo le prime pagine introduttive, il Piano prosegue per la maggior parte del suo spessore individuando uno dopo l’altro gli “obiettivi” strumentali necessari all’integrazione dei migranti accolti. E le questioni dell’interreligiosità e dell’uguaglianza di genere, così tanto rilevanti nelle prime pagine, vengono in qualche modo perse di vista. In linea di massima le “priorità programmatiche” e gli “strumenti di attuazione”, in fatto di integrazione, riguarderanno: l’inserimento socio-lavorativo, la lotta alla discriminazione, l’accesso all’assistenza sanitaria, l’apprendimento della lingua italiana e, certamente, che sia rispettata l’effettiva uguaglianza di genere e dell’integrazione religiosa.

Per quanto riguarda il metodo da applicare in vista di questi fini, il Piano sottolinea a più riprese che il processo di inclusione e integrazione deve incominciare fin dalla prima accoglienza: «creazione delle condizioni che consentano il precoce avvio del percorso d’integrazione sin dalla prima accoglienza, in particolare includendo l’insegnamento della lingua e l’orientamento culturale sin dall’inizio» (p.16). Questo è più che legittimo: i tempi delle domande di protezione civile e dei loro eventuali riconoscimenti sono molto lunghi, non è pensabile che un richiedente asilo possa trascorrere mesi e mesi in attesa del colloquio per il riconoscimento senza che il processo di integrazione venga avviato.

Questo approccio, come dichiarava la “premessa”, consiste in una «azione sistematica multilivello alla quale contribuiscono Regioni, enti locali e Terzo settore» (p.5). In una dichiarazione, Minniti impiega la stessa espressione per definire lo sforzo di accentramento e regolamentazione che soggiace al programma per l’accoglienza migranti. Lo Stato, le autonomie e i centri di accoglienza, tutti allineati in unico progetto, ben orchestrato e ben diversificato.

Il primo esito di questa manovra di allineamento sarà l’annunciato assorbimento dei CAS (centri di accoglienza straordinaria) all’interno del sistema SPRAR, già strettamente legato al controllo centrale: «è urgente superare il sistema di accoglienza straordinaria e ampliare l’adesione dei comuni al sistema SPRAR […] i centri di accoglienza straordinaria dovranno omologare i propri servizi e attività volti all’integrazione (formazione linguistica, lavorativa e orientamento ai servizi) a quelli offerti nel sistema SPRAR» (p.16).

L’assorbimento, se efficacemente avviato, rappresenterà certamente un miglioramento rispetto alla condizione attuale la quale – come suggerisce l’aggettivo “straordinaria” apposto ad “accoglienza” – conserva ancora le caratteristiche di una soluzione emergenziale a un problema che, per la sua durata, non può più essere considerato una “emergenza”. Il fenomeno delle grandi migrazioni di rifugiati è oramai una costante del nostro tempo. Per quanto riguarda l’Italia, l’affluenza delle persone in fuga da Nordafrica e Africa subsahariana attraverso il Mediterraneo centrale è un dato certo, non più una situazione emergenziale, e il nostro Paese deve saper predisporre una struttura di accoglienza stabile e permanente.

Va rilevato che, sulla linea del rigoroso accentramento dell’accoglienza migranti, il Ministero degli Interni riserva una particolare attenzione per le autonomie locali e per la diversificazione delle pratiche già in uso nei differenti contesti regionali. Si legge a tal proposito nel Piano: «negli ultimi anni, il mutamento del fenomeno migratorio e i nuovi paradigmi sul tema dell’inclusione e dell’integrazione hanno portato molte Regioni ad adeguare le proprie leggi al fine di essere sempre più rispondenti alla realtà in costante divenire», ed è per questo che il Ministero si impegna a riconoscere alle Regioni un ruolo di «programmazione, indirizzo, coordinamento e valutazione delle politiche e di allocazione delle risorse finanziarie per la loro piena realizzazione […]. I governi locali, infatti, non sono più concepiti esclusivamente come terminali delle politiche regionali, ma come veri e propri protagonisti della loro elaborazione ed implementazione, in particolare per quanto riguarda gli interventi di welfare. Pur mantenendo differenziazioni proprie delle specifiche legislazioni regionali, gli enti locali concorrono sempre più nell’ambito delle rispettive competenze, alla programmazione in materia d’immigrazione» (p.13). In altre parole: i singoli contesti, con le loro specificità situazionali e l’esperienza accumulata negli ultimi anni, costituiscono delle realtà a sé: una uniformità e regolamentazione totali su tutto il territorio nazionale potrebbero produrre più danni che benefici.

All’esigenza di accentramento e indirizzamento delle risorse risponde neonato Tavolo di Coordinamento Nazionale (cfr. p.12), organo del ministero degli Interni. Le diverse realtà dell’accoglienza accoglieranno così le direttive del Viminale, seguendo le precise istanze individuate negli “obiettivi” del Piano: oltre alla già citata questione dell’integrazione religiosa, le “priorità programmatiche” dell’accoglienza dovranno essere, come già detto, l’apprendimento della lingua italiana (ed eventualmente l’alfabetizzazione) a cui far seguire l’inserimento nel sistema scolastico per i minori e l’inserimento lavorativo per gli adulti (pp.20-22); di grande importanza l’accesso al servizio sanitario, che implica una «rilevazione dei bisogni della fascia di popolazione più vulnerabile che includa nello specifico i titolari di protezione […] con particolare riferimento a salute mentale e disabilità, minori, donne, mutilazioni genitali femminili (MGF), violenza di genere (GBV), e gruppi di persone LGBTI» (p.22); favorire il ricongiungimento familiare poiché, come si legge sul Piano, la possibilità di ricostruire il nucleo familiare nel Paese ricevente è un tassello indispensabile all’integrazione (p.24); infine incentivare l’autonomia abitativa favorendo l’accesso a tutte le «risorse che il welfare territoriale mette a disposizione» (ancora una volta una questione che coinvolge, in primo luogo, il Terzo settore e il Sistema di accoglienza nazionale).

Insomma, gli obiettivi sono tanti, tutti legittimi e molto ben argomentati. La funzionalità di questa manovra è, però, strettamente connessa a due fattori indispensabili per la felice riuscita del progetto:

  1. Come previsto dal Piano stesso, è necessaria l’equa distribuzione degli stranieri accolti sul territorio nazionale. Smpre secondo il cruscotto giornaliero, infatti, la presenza dei migranti, tra richiedenti e rifugiati, è fortemente disomogenea: la Lombardia da sola accoglie il 14% laddove Piemonte e Veneto, ad esempio ne ospitano la metà, come anche il Lazio e la Campania, per non contare regioni come Calabria e Sardegna che scendono a quota 3%;
  2. Un’impresa di regolamentazione così capillare, in questa scala di attuazione, richiede un dispendio di energie e risorse elevatissimo. Energie e risorse che non consistono solo in capitale umano da formare e indirizzare per il bene del Terzo settore, bensì proprio in denaro: il Piano prescrive una «riprogrammazione dei fondi comunitari» (alla quale sovrintenderà un neonato Tavolo Integrazione) al fine di un impiego più fruttuoso dei fondi europei destinati all’accoglienza migranti (cfr. p.31). E questo è senz’altro utile ma, ciò cui il documento del Ministero attentamente evita di fare allusione, è che non vi sono garanzie che in futuro l’Unione Europea vorrà dare una rimbeccata ai finanziamenti: insomma, se l’Italia vorrà avviare un così vasto rimodernamento dell’accoglienza nazionale, dovrà impiegare più produttivamente i fondi europei di cui già dispone ma, inevitabilmente, far fronte a una spesa ben più elevata di quella che già sostiene.

Ricordiamo che i CAS, istituiti a partire dai primi mesi del 2014 (circolari ministeriali del 8/1/2014 e 19/3/2014) e dichiaratamente concepiti per fronteggiare l’insufficienza di capacità e risorse del sistema nazionale SPRAR, sono sostenuti quasi interamente da fondi europei (tra cui anche i famosi 35€ a persona). Secondo un Rapporto dello stesso Ministero dell’Interno, nell’anno 2015 si era stimata una spesa totale di 1.162 milioni di euro suddivisa in 918,5 milioni «alle strutture governative (CARA, CDA, CPSA) e temporanee, e in 242,5 milioni [ai] centri SPRAR» (p.53) (con la dovuta nota a margine a specificare che si trattava di una «stima previsionale» soggetta «a variazione in relazione all’andamento dei flussi migratori e alle presenze nei centri di accoglienza»). Il costo effettivo, invece, sostenuto dall’insieme dei centri “straordinari” (CAS) è difficilmente quantificabile ma, sempre secondo lo stesso Rapporto, «nel 2011 il sistema dell’asilo [aveva] assorbito circa 120 milioni di euro (CARA, CPSA, SPRAR e FER), cui vanno aggiunti 740 milioni per la gestione (straordinaria) della cosiddetta “emergenza Nord Afri­ca”» (pp.53-54).

Insomma, se la trasformazione ha da compiersi, ciò implicherà chiaramente una presa in carico notevole per le finanze pubbliche italiane. La domanda sarà, pertanto: è “italianamente possibile” sostenere una spesa del genere?

Un sistema di accoglienza, così ridisegnato, è un apparato ben più imponente e costoso di quello che è stato, finora, l’apparato dei CAS: disordinato ed emergenziale, con responsabilità fondamentalmente sbilanciate sul Terzo settore. Sbilanciate perché la “straordinarietà” dei centri di accoglienza era quasi interamente affidata alla spontaneità del servizio offerto dall’ente gestore, sia esso un privato o un’associazione o una cooperativa, il quale (tramite firma di un “convenzione” con la Prefettura) si assumeva pressoché la totale responsabilità di tutte le problematiche legate all’accoglienza. In altre parole, il Terzo settore e i CAS in particolare sono stati, in questi ultimi anni, un efficacissimo tappabuchi sociale, che ora lo Stato annuncia di volere prendere in diretta gestione.

Infine, e questo è il punto più critico, la fattibilità dell’intero progetto del Ministero si regge sull’assunzione che in futuro la notevole curva decrescente degli sbarchi – che, come detto in precedenza, abbiamo registrato a partire dal mese di luglio di quest’anno – resterà tale. Può darsi che il progetto annunciato dal Piano riesca pienamente, cifre permettendo: nonostante le statistiche possano suggerire il contrario, non va scartata l’ipotesi che, in un qualche momento e per ragioni che non possiamo vedere oggi, l’afflusso di migranti possa tornare a crescere. Sarebbe in grado, questo nuovo sistema di accoglienza, centralizzato e capillare, di reggere l’“onda d’urto”?

 

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Fonti:

Piano nazionale d’integrazione (26 settembre 2017) (pdf)

Patto nazionale per un islam italiano (1 febbraio 2017) (pdf)

Cruscotto statistico giornaliero (link)

Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2017 (pdf)

Rapporto sull’accoglienza di migranti e rifugiati in Italia (ottobre 2015) (pdf)

Todorov, Tzvetan (2003), Il nuovo disordine mondiale, Garzanti, Milano

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