Brexit: è già ora? Aspetti giuridici

Il fantasma che si sta materializzando nel terrore della borsa ha un nome: Brexit.

Ci sono stati gesti disperati, come l’omicidio della deputata laburista Cox, con conseguenze altrettanto disperate, come il tentativo di farne una martire dello stay in e sfruttarla per recuperare voti.  La propaganda Bremain ha paventato soprattutto le conseguenze economiche di un’eventuale vittoria della parte avversa, la quale non ha per contro perso l’occasione di sobillare i più profondi istinti nazionalisti dei sudditi di sua Maestà.

Mettendo da parte per un momento la scelta di merito, può essere interessante approfondire il funzionamento generale dei Trattati che si collocano alla base dell’Unione Europea, sapendo comunque che su molte parti essenziali (ad esempio la politica monetaria) il Regno Unito ha già esercitato la propria facoltà di opt out.

I temi più caldi da un punto di vista delle nozioni giuridiche di base sono la possibilità di modificare i Trattati  e di recedere da essi, e naturalmente che cosa convenga di più fare in un caso come quello della Gran Bretagna.

Innanzitutto va precisato che i Trattati fondamentali sono due: il Trattato sull’Unione Europea (TUE, una cinquantina di articoli di norme fondamentali) e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE, circa 350 articoli sugli organi, le procedure e le competenze dell’UE).

Prima di cominciare, un lessico di base degli organi dell’UE per non fare confusione:

  • Consiglio europeo: Capi di Stato e di Governo degli Stati membri, con funzioni non legislative,
  • Commissione europea: Commissari indipendenti dagli Stati, rappresenta gli interessi dell’Unione,
  • Parlamento europeo: deputati eletti direttamente dai cittadini, divisi in gruppi politici e non per nazionalità, esercitano funzioni legislative,
  • Consiglio (dell’UE): ministri dei singoli Stati per settore, rappresenta gli interessi nazionali, esercita funzioni legislative con il Parlamento.

 

Il recesso.

La domanda è: ora il Regno Unito è fuori dall’Europa? La risposta è: no. Almeno non ancora e sicuramente non per i prossimi due anni.

L’ “uscita dall’Europa” è un’espressione molto imprecisa: si può uscire perché si vuole o perché si è cacciati o ancora perché vengono meno i requisiti necessari per stare dentro. Sarà meglio quindi parlare di recesso, esclusione o decadenza.

In vista dell’ingresso di Paesi ex-URSS, che avevano brutte esperienze in tema di unioni da cui è difficile uscire, è stata introdotta nei Trattati una procedura per il recesso. L’art. 50 TUE prevede che lo Stato possa recedere, su propria richiesta, negoziando con la Commissione un accordo che regoli i futuri rapporti con l’UE, sottoposto all’approvazione del Consiglio dell’UE. Lo Stato non può recedere dal singolo trattato, ma soltanto dall’intero corpus di trattati dell’UE. Quindi la Gran Bretagna non può recedere e basta con un referendum, che è un atto con valore interno e non internazionale, ma dovrà ora avviare la lunghissima ed inesplorata procedura di negoziazione dell’exit; però in questo modo può cercare di mantenere rapporti privilegiati con l’UE attraverso l’accordo con la Commissione. Certo visti i toni apocalittici da una parte e barbari dall’altra, è difficile immaginare come Cameron spiegherà a quei Britannici che hanno votato per restare in Europa terrorizzati dalle catastrofi economiche che in realtà adesso si avvieranno i negoziati proprio per evitare quelle catastrofi.

Per il recesso dagli altri trattati internazionali si segue normalmente la Convenzione di Vienna del 1969, che prevede due condizioni di recesso: una disposizione nel trattato stesso da cui si recede o l’approvazione unanime di tutti gli altri partecipanti al trattato. Quindi l’Unione Europea non solo non è una “prigione giuridica”, ma anzi garantisce procedure più efficaci per il recesso.

Comunque recedere dall’UE significa rinunciare all’esercizio di qualsiasi influenza al suo interno, pur dovendosi confrontare con le sue regole, che vincolano i maggiori partner commerciali della Gran Bretagna. È chiaro dunque che la scelta degli elettori britannici è stata contraria a qualsiasi strategia politica di buon senso: far crollare le borse rinunciando ad esercitare una influenza non da poco all’interno dell’Unione (che era disposta a tutto pur di evitare il peggio), pagando oltretutto i costi dell’incertezza che si è generata.

Per non sforare nelle temute considerazioni di merito, passiamo al prossimo tema.

La revisione dei Trattati.

Questi Trattati che paiono stare così stretti agli Inglesi si possono modificare?

I trattati internazionali possono di norma essere modificati da una conferenza intergovernativa, cui partecipano i plenipotenziari degli Stati partecipanti. Tuttavia l’art. 48 TUE prevede, per la revisione del TFUE e del TUE stesso, tre procedure apposite: una ordinaria (dal secondo al quinto comma, per qualsiasi modifica), due semplificate (sesto e settimo comma, per modifiche al modo di esercizio delle competenze o modifiche procedurali).

Le procedure del diritto europeo sono di regola molto complesse, perché gli equilibri in gioco non sono da poco; è comunque opportuno vederle sinteticamente per rendersi conto di cosa avrebbe potuto fare la Gran Bretagna per modificare i Trattati, anziché cedere al populismo referendario.

  1. La procedura ordinaria prevede che il Consiglio europeo convochi, prima della conferenza intergovernativa, una convenzione, composta da rappresentanti dei governi nazionali, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE. La convenzione ha la funzione di formulare raccomandazioni che costituiscano una utile base di consenso per la successiva conferenza intergovernativa: non vi sono plenipotenziari e si delibera per consenso (cioè non si vota), quindi è più facile raggiungere un compromesso. Oltre a ciò, la procedura è più democratica di quella consueta per i trattati internazionali, perché i lavori della convenzione sono pubblici e vi partecipano anche rappresentanti dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo. Il Consiglio europeo può anche convocare direttamente la conferenza intergovernativa, se la revisione non è così complessa da richiedere una convenzione. Terminati i lavori della conferenza, le modifiche ai Trattati devono essere ratificate da tutti gli Stati membri; se entro due anni almeno i quattro quinti degli Stati hanno ratificato, ma manca ancora la ratifica degli altri, la questione è deferita al Consiglio europeo.Come nella procedura consueta nel diritto internazionale, le modifiche sono operate da una conferenza intergovernativa con successiva ratifica, però l’art. 48 TUE coinvolge le istituzioni europee ed evita che la revisione sia rimessa ai soli Stati, al di fuori dell’UE.
  2. La procedura semplificata del sesto comma, cd. “sostanziale”, prevede una decisione unanime del Consiglio europeo, previo parere del Parlamento e della Commissione, e può essere seguita per modifiche alla sola parte terza del TFUE, che elenca e disciplina una per una le competenze dell’UE. Non si possono mai in questo modo attribuire nuove competenze all’UE, in ossequio al principio d’attribuzione: le competenze possono essere attribuite solo dagli Stati.
  3. La procedura del settimo comma prevede anch’essa una deliberazione all’unanimità del Consiglio europeo, salva approvazione del Parlamento e salvo che non vi si oppongano i parlamenti nazionali, e può essere seguita per modifiche di carattere procedurale.

I Trattati possono anche essere modificati di fatto utilizzando la clausola di flessibilità prevista dall’art. 352 TFUE: se i Trattati stabiliscono un obiettivo che l’UE non è in grado di raggiungere, pur avendone la competenza, per difetto di poteri, tali poteri necessari possono esserle attribuiti su richiesta della Commissione con decisione unanime del Consiglio previa approvazione del Parlamento. Ovviamente anche l’art. 352 non può essere utilizzato per attribuire nuove competenze.

Per concludere…

Di fatto la modifica dei Trattati in elementi essenziali  richiede un accordo tra tutti gli Stati (nella conferenza intergovernativa): basta questo per capire quanto tempo richieda e quanto sia complessa. Perciò si è sempre cercato di introdurre modifiche con procedure semplificate o con la clausola di flessibilità, che però spesso non garantiscono i risultati sperati, permettendo modifiche limitate.

Il fatto stesso che l’UE si fondi su trattati internazionali impedisce in larga misura un’azione rapida e questo evidentemente infastidisce molti, compreso il 51,9% dei votanti all’esiziale referendum.

Tuttavia, per quanto faticoso fosse modificare l’Unione dall’interno, non è davvero razionalmente comprensibile come si possa desiderare di tirarsene completamente fuori, con complicazioni e lungaggini inimmaginabili. Se la Gran Bretagna decidesse veramente le sorti di un trattato con un voto popolare, questo la renderebbe altamente inaffidabile sul piano internazionale: uno Stato che volesse stipulare un trattato con il Regno Unito potrebbe ragionevolmente pretendere clausole più convenienti, per garantirsi da un eventuale exitus in occasioni di imprevedibili spinte nazional-populistiche. Infatti il referendum era consultivo, cioè non è vincolante per il governo inglese, circostanza che a molti pare sfuggita.

Il problema è: se il prossimo governo disattenderà l’opinione espressa dall’elettorato sarà tacciato di antidemocraticità, se si adatterà all’esito del referendum peggiorerà il danno già attuale.

Una soluzione intermedia potrebbe essere riconoscere che la campagna referendaria è stata a dir poco avvelenata, con corposi tentativi di manipolazione da entrambe le parti, e che la maggioranza non è stata inoltre tale da giustificare il compimento di un atto così grave come l’esercizio del recesso: tenuto conto della natura consultiva del referendum, il nuovo governo potrebbe impegnarsi a rispettare la volontà espressa nel modo più opportuno e conveniente per il Regno Unito. Ad esempio, quindi, sollecitando con ogni mezzo modifiche ai trattati o ottenendo condizioni di particolare favore, visto che l’Unione pare tenerci molto alla permanenza dei sudditi britannici tra i propri cittadini.

Visto che gli Inglesi sono noti per l’uso esteso che fanno del criterio della reasonableness, anche e soprattutto nelle questioni giuridiche, la speranza di un ritorno di senno non è ancora morta.

Francesco Mosetto

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